Setelah beberapa postingan lalu kita membahas ilmu administrasi dalam perspektif sejarah, pada kesempatan ini, kita akan mereviu secara sederhana sebuah buku dengan tema politik. Reviu kali ini diharapkan dapat menjadi bahan refleksi atas fenomena politik elektoral - khususnya dalam memandang dua dekade otonomi daerah. Buku yang kita bahas adalah “Broker, Voters and Clientelism”: The Puzzle of Distributive Politics" (2013), yang ditulis oleh Susan C. Stokes, Thad Dunning, Marcelo Nazareno, dan Valeria Brusco.
Bagaimana sebuah partai politik berupaya memenangkan pemilihan umum merupakan salah satu pertanyaan paling mendasar dalam studi ilmu politik komparatif dan ekonomi politik. Dalam sistem demokrasi, partai politik dapat memilih berbagai strategi untuk menarik simpati pemilih. Strategi ini berkisar dari kampanye programatis yang menawarkan kebijakan publik universal yang menguntungkan kelompok masyarakat luas, hingga strategi distributif non-programatis seperti pembagian bantuan sosial secara selektif, politik gentong babi, hingga patronase dan jual-beli suara (vote buying). Fenomena yang terakhir ini—yang sering dirangkum dalam istilah klientelisme—merupakan praktik yang sangat luas terjadi di negara demokrasi berkembang, namun telah lama punah di negara-negara demokrasi maju.
Buku ini menyajikan sebuah dekonstruksi teoretis dan empiris mengenai mekanisme kerja, stabilitas, dan keruntuhan dari sistem politik distributif. Melalui kombinasi pemodelan formal, survei berskala besar terhadap pemilih dan broker politik diberbagai belahan dunia (khususnya Argentina, Venezuela, Meksiko, dan India), serta analisis historis yang kaya mengenai kepunahan politik mesin di Inggris dan Amerika Serikat, para penulisnya membongkar berbagai asumsi yang selama ini mendominasi literatur ekonomi politik arus utama.
Tidak hanya menjawab pertanyaan tentang 'bagaimana' klientelisme bekerja, buku ini juga menawarkan resolusi atas teka-teki teoretis terbesar dalam studi politik distributif: mengapa mesin politik sering kali memanjakan para pemilih loyalis mereka sendiri dengan berbagai sumber daya, alih-alih mengalokasikannya kepada pemilih mengambang yang secara teoretis jauh lebih menentukan kemenangan pemilu.
Taksonomi Politik Distributif
Sebelum menyelami dinamika mikro dan makro klientelisme, Stokes et al. membangun fondasi konseptual untuk membedakan berbagai modus alokasi sumber daya oleh aktor politik. Para penulis menawarkan skema dua dimensi yang membagi politik distributif berdasarkan dua kriteria utama: (1) apakah aturan distribusi tersebut bersifat publik dan mengikat (programmatic vs. non-programmatic), dan (2) apakah pemberian manfaat tersebut bersyarat pada dukungan politik individual pemilih (conditional vs. non-conditional).
Untuk disebut sebagai alokasi yang programatis, dua syarat mutlak harus terpenuhi. Pertama, kriteria pembagian manfaat harus diumumkan secara terbuka dan formal kepada publik. Kedua, kriteria publik tersebut harus benar-benar menjadi panduan utama yang mengikat dalam implementasi di lapangan. Sebagai contoh, program bantuan tunai bersyarat di Meksiko didefinisikan sebagai program programatis karena kriteria penerimanya (misalnya, tingkat kemiskinan keluarga, partisipasi sekolah anak, dan pemeriksaan medis rutin) diatur secara formal dalam anggaran negara dan diaudit secara ketat oleh birokrasi profesional. Sebaliknya, alokasi disebut non-programatis apabila kriteria pembagiannya tidak pernah dipublikasikan, atau kriteria publik tersebut sengaja disubversi oleh kepentingan partisan privat di lapangan demi keuntungan elektoral.
Dalam ranah politik non-programatis, terdapat pemisahan krusial antara alokasi tanpa syarat dan alokasi bersyarat. Alokasi tanpa syarat mencakup bias partisan non-kondisional dan politik gentong babi (pork-barrel politics). Dalam skenario ini, partai politik mungkin mengarahkan proyek pembangunan jalan, sekolah, atau jembatan ke daerah-daerah pemilihan tertentu yang dianggap strategis (biasanya daerah marginal atau daerah basis pendukung). Meskipun daerah tersebut diuntungkan secara politis demi membangun niat baik pemilih, tidak ada mekanisme paksaan atau pemantauan individual yang menuntut setiap pemilih untuk membuktikan pilihan politik mereka di bilik suara sebagai syarat menerima proyek tersebut. Otonomi pemilih dalam hal ini tetap relatif terjaga karena mereka tidak dihantui oleh ancaman hukuman pribadi jika mereka memilih partai lain.
Klientelisme berada pada kutub yang berbeda, dimana pemberian manfaat materi secara personal dilakukan dengan tuntutan timbal balik yang sangat spesifik (quid pro quo): dukungan politik individual berupa suara atau partisipasi dalam kampanye. Karakteristik utama dari klientelisme adalah adanya "akuntabilitas terbalik" (perverse accountability) dimana aktor politik menuntut pemilih untuk bertanggung jawab atas pilihan mereka, sering kali disertai ancaman implisit bahwa bantuan materi akan dihentikan jika pemilih terbukti membelot. Di bawah payung klientelisme ini, buku ini membedakan tiga modus operandi utama:
Patronase (Patronage): Alokasi sumber daya negara—paling sering berupa pekerjaan di sektor publik—yang ditargetkan secara khusus kepada para anggota aktif organisasi partai atau relawan politik sebagai imbalan atas pengabdian dan kerja keras mereka membangun kekuatan partai.
Jual-Beli Suara (Vote Buying): Pembagian barang-barang konsumsi jangka pendek (seperti makanan, uang tunai, bahan bangunan, atau obat-obatan) kepada pemilih biasa menjelang hari pemungutan suara dengan maksud untuk mengubah atau mengarahkan pilihan politik mereka.
Jual-Beli Partisipasi (Turnout Buying): Pemberian imbalan materi kepada para loyalis partai yang sebenarnya sudah pasti mendukung ideologi partai, namun memiliki kecenderungan malas atau enggan datang ke tempat pemungutan suara. Bantuan materi ini diberikan khusus untuk menanggung biaya transportasi atau melunasi pajak memilih agar mereka bersedia menggunakan hak suaranya.
Jual-Beli Abstensi (Abstention Buying): Strategi membayar para pemilih yang dikenal sebagai pendukung keras partai lawan agar mereka tidak datang ke tempat pemungutan suara pada hari pemilihan, sehingga secara matematis menurunkan perolehan suara lawan.
Kesenjangan Teori Klasik dan Fakta Empiris
Para penulis buku ini mengonfrontasi model-model ekonomi politik teoritis arus utama dengan data empiris lapangan. Dalam literatur teoretis klasik mengenai pemilihan probabilistik (probabilistic voting models)—seperti yang dipelopori oleh Lindbeck dan Weibull (1987) serta dikembangkan oleh Dixit dan Londregan (1996)—partai politik diasumsikan sebagai aktor tunggal yang rasional. Teori-teori ini meramalkan bahwa partai politik yang rasional tidak akan membuang-buang sumber dayanya yang terbatas untuk menyuap para pemilih loyalis (yang pasti akan memilih mereka tanpa perlu diberi imbalan) ataupun para pemilih oposisi militan (yang tidak akan pernah bisa diyakinkan bahkan dengan suap terbesar sekalipun). Oleh karena itu, target utama dari politik distributif haruslah para pemilih mengambang (swing voters) yang berada di tengah spektrum ideologis, karena suara mereka paling sensitif terhadap perubahan utilitas materi.
Namun, kenyataan di lapangan menolak tunduk pada hitungan matematis model-model tersebut. Melalui analisis data survei primer yang dilakukan pada empat negara demokrasi berkembang—Argentina, Venezuela, Meksiko, dan India—Stokes dkk. menemukan sebuah "anomali pemilih loyalis" yang sangat konsisten. Alih-alih diabaikan, para loyalis partai justru menjadi penerima manfaat materi paling dominan dalam permainan politik distributif non-programatis.
Di Argentina, survei longitudinal yang dilakukan oleh para penulis selama periode 2001 hingga 2009 menunjukkan bahwa para simpatisan Partai Peronis (Partido Justicialista) menerima paket sembako, kasur, seng, obat-obatan, dan subsidi tunai jauh lebih sering dan dalam proporsi yang jauh lebih besar dibandingkan dengan para pemilih independen atau pendukung oposisi. Meskipun teori memprediksi loyalis dapat diabaikan karena suara mereka "aman", sekitar 8,5 persen loyalis Peronist miskin menerima suap kampanye dibandingkan dengan hanya 5,5 persen pemilih non-Peronist miskin. Terlebih lagi, masyarakat yang tidak memiliki identifikasi partai, justru menerima bantuan materi 50 persen lebih sedikit.
Dinamika serupa terjadi di Venezuela. Menggunakan basis data taktis raksasa milik pemerintah yang disebut basis data "Maisanta"—yang berisi catatan ideologi dan partisipasi referendum dari lebih dari 12 juta pemilih—para penulis mencocokkan identitas responden survei dengan catatan resmi pemerintah tersebut. Hasil pencocokan ini menunjukkan bias alokasi yang sangat ekstrim terhadap loyalis pemerintah. Para pemilih yang berkategori loyalis (mereka yang menandatangani petisi melawan deputi oposisi) memiliki probabilitas 14,3 persen lebih tinggi untuk menerima beasiswa bulanan dari program sosial Misión Ribas dan Misión Robinson dibandingkan dengan pemilih swing atau oposisi. Di India, khususnya di negara bagian Karnataka, surat berharga, pekerjaan lokal, dan bantuan pembangunan dari dewan desa (gram panchayats) mengalir secara signifikan kepada para warga desa yang berbagi identitas partai dengan kepala desa (co-partisan), dengan selisih mencapai 13 persen lebih tinggi dibandingkan warga yang berafiliasi dengan partai lain.
Para ekonom politik mengajukan tiga penjelasan alternatif guna menjawab anomali ini: (1) Loyalitas Endogen (endogenous loyalty), yang menyatakan bahwa para loyalis terlihat dominan menerima bantuan karena bantuan itulah yang membuat mereka menjadi loyalis; (2) Jual - Beli Partisipasi (turnout buying), yang menyatakan bahwa bantuan tersebut bukan untuk membujuk pilihan suara melainkan memaksa loyalis yang malas agar datang ke TPS; dan (3) Sub-kontrak (sub-contracting), yang menyatakan bahwa bantuan tersebut sebenarnya merupakan pembayaran kepada para pekerja kampanye aktif yang bertindak sebagai relawan. Namun, melalui serangkaian eksperimen survei dan analisis data panel (termasuk menggunakan data panel pemilu Meksiko tahun 2000 dan metode variabel instrumental di Argentina dengan memanfaatkan ingatan atas identitas politik orang tua responden), Stokes dkk. membuktikan bahwa ketiga penjelasan tersebut tidak cukup kuat untuk membantah kenyataan bahwa sumber daya materi memang sengaja dihamburkan kepada para loyalis pasif yang sebenarnya tidak berada dalam risiko abstain.
Teori Distribusi Bermediakan Broker
Kunci dari teori ini adalah keputusan analitis para penulis untuk memecah (disaggregate) partai politik dari sebuah aktor tunggal yang koheren menjadi hubungan keagenan (principal-agent relationship) yang rumit antara pemimpin partai tingkat atas dan para broker politik lokal pada tingkat akar rumput.
Dalam kenyataan politik di negara berkembang, pemimpin partai nasional atau daerah tidak memiliki waktu, energi, atau kapasitas informasi untuk berinteraksi langsung dengan jutaan pemilih. Pemimpin partai tidak tahu kebutuhan spesifik keluarga Juanita di Argentina, atau apakah anak Sanjay di India membutuhkan obat-obatan esensial. Sebaliknya, pemimpin partai juga tidak bisa memantau apakah pemilih individual di bilik suara benar-benar memilih partai mereka. Untuk mengatasi kendala informasi yang luar biasa besar ini, pemimpin partai merekrut dan menyewa tentara perantara lokal yang disebut broker (seperti referentes atau punteros di Argentina, gestores atau caciques di Meksiko, fixers atau dalal di India, dan tim sukses di Indonesia). Para broker ini tinggal berdampingan di lingkungan yang sama dengan para pemilih, tertanam erat dalam jaringan sosial lokal, and memegang informasi privat yang sangat berharga mengenai preferensi politik, kebutuhan ekonomi, dan rekam jejak perilaku setiap tetangganya.
Namun, pemisahan peran ini melahirkan masalah asimetri informasi. Broker politik bukanlah agen yang sempurna bagi pemimpin partai; mereka memiliki kepentingan karier dan motif finansial privat yang sering kali berseberangan dengan tujuan pemimpin partai untuk memaksimalkan suara pemilu. Pemimpin partai menginginkan setiap rupiah atau peso yang dialokasikan diubah menjadi suara baru dengan menyasar para pemilih mengambang. Namun, broker lokal memiliki insentif yang sangat berbeda. Mengorganisasi jaringan pemilih membutuhkan usaha yang keras, dan biaya menggerakkan pemilih serta hambatan ideologis sangat bervariasi diantara pemilih. Untuk merekrut pemilih oposisi atau swing agar bersedia datang ke rapat umum partai atau berkomitmen memilih kandidat partai, broker harus membayar harga materi yang sangat mahal dan melakukan negosiasi yang melelahkan.
Sebaliknya, merekrut para loyalis partai ke dalam jaringan mereka sangatlah mudah dan murah karena hambatan ideologis mereka mendekati nol. Karena pemimpin partai tidak dapat mengamati secara langsung komposisi ideologis dari jaringan yang dibangun oleh broker pada tingkat bawah, pemimpin partai terpaksa menggunakan indikator-indikator yang dapat diamati secara langsung (observable proxies) untuk menilai kinerja broker. Indikator ini mencakup jumlah warga yang berhasil dikerahkan broker ke rapat umum partai (rallies), jumlah petugas pemantau TPS (fiscales) yang berhasil disediakan, atau tingkat partisipasi dalam pemilihan pendahuluan internal partai (primaries). Demi mengamankan karier politik mereka sendiri, mendapatkan reputasi sebagai mobilisator ulung, dan memastikan aliran sumber daya berikutnya dari pemimpin partai, para broker memilih jalan pintas yang paling rasional: mereka membangun jaringan raksasa yang didominasi oleh para loyalis yang 'murah' untuk dipamerkan kepada pemimpin partai, sembari menyisihkan sedikit saja sumber daya untuk menyasar pemilih swing. Disinilah letak hilangnya efisiensi elektoral akibat hubungan keagenan yang tidak sempurna dalam tubuh mesin politik.
Pengujian atas Perilaku dan Insentif Broker
Survei probabilitas komprehensif pertama dilakukan terhadap sekitar 800 broker politik pada empat provinsi di Argentina (Buenos Aires, Córdoba, San Luis, dan Misiones). Melalui wawancara tatap muka yang mendalam, para penulis berhasil menguji asumsi-asumsi kunci dari Teori Distribusi Bermediakan Broker ini.
Pertama, survei membuktikan bahwa broker memiliki pengetahuan lokal yang sangat unggul mengenai konstituen mereka. Sekitar 80 persen broker yang disurvei menyatakan dengan sangat percaya diri bahwa mereka akan langsung mengetahui apabila ada tetangga dekat mereka yang membelot dan memilih kandidat dari partai lawan, meskipun pemungutan suara menggunakan sistem rahasia. Pengetahuan ini diperoleh bukan melalui teknologi canggih, melainkan interaksi tatap muka harian, bahasa tubuh, tatapan mata, dan gosip tetangga yang terus-menerus mengalir di lingkungan mereka. Para pemilih sendiri juga mengonfirmasi hal ini: dalam survei pemilih Argentina tahun 2003, sekitar 37 persen responden meyakini bahwa para broker lokal entah bagaimana caranya dapat mengetahui pilihan rahasia mereka di bilik suara.
Kedua, para broker mengakui adanya perilaku pencarian rente (rent-seeking) yang sangat masif dikalangan mereka sendiri. Ketika diajukan pertanyaan tidak langsung mengenai perilaku kolega mereka, lebih dari 90 persen broker menyatakan bahwa setidaknya ada broker di lingkungan mereka yang menahan atau menyembunyikan bantuan materi yang dikirim oleh pemimpin partai untuk dinikmati secara pribadi atau dialokasikan demi kepentingan kekuasaan pribadi di luar tujuan elektoral partai. Sekitar seperempat dari seluruh responden broker bahkan memperkirakan bahwa setengah dari rekan-rekan mereka melakukan praktik penggelapan bantuan sosial tersebut.
Ketiga, pengujian eksperimental dalam survei broker memperlihatkan bahwa ada kecenderungan yang sangat kuat untuk mengutamakan loyalis. Ketika disajikan skenario bahwa broker harus memilih penerima 10 paket bantuan sosial diantara para tetangga yang sama-sama pasti akan datang ke TPS, dua pertiga broker menyatakan bahwa bantuan sosial tersebut harus diberikan kepada tetangga loyalis yang mendukung partai mereka sejak awal, bukan kepada tetangga yang bersikap netral. Argumen broker di lapangan sangat mencerminkan motif pragmatis mereka: memberikan bantuan kepada loyalis berguna untuk memelihara struktur kontrol wilayah dan memastikan keterlibatan sukarela mereka dalam rapat-rapat umum partai.
Kesenjangan Strategi Pemimpin dan Broker
Jika pemimpin partai menghendaki pemilih swing dan broker menghendaki pemilih loyalis, bagaimana kontradiksi internal ini termanifestasi dalam alokasi anggaran di tingkat negara? Jawaban atas pertanyaan itu memperlihatkan bahwa ada kesenjangan geografis yang sangat menarik dalam alokasi anggaran belanja publik secara makro (negara bagian, provinsi, atau kota) dibandingkan dengan alokasi individual pada tingkat mikro.
Ketika keputusan alokasi berada sepenuhnya dibawah kendali sepihak pemimpin tertinggi partai atau pejabat eksekutif nasional, alokasi anggaran menunjukkan kecenderungan yang sangat konsisten dengan strategi menyasar daerah pemilihan mengambang. Di Argentina, analisis data alokasi dana Kontribusi Kas Negara (Aportes del Tesoro Nacional, ATN) dari pemerintah pusat ke tingkat kota di provinsi Córdoba memperlihatkan bahwa pemerintah kota yang dipimpin oleh wali kota oposisi justru menerima dana ATN rata-rata 50 persen lebih besar dibandingkan dengan kota yang dipimpin oleh wali kota dari partai gubernur yang berkuasa. Analisis regresi berganda mengonfirmasi bahwa semakin tipis margin kemenangan dalam pemilu sebelumnya pada suatu kota, semakin melimpah aliran dana ATN yang dialirkan oleh pemerintah provinsi ke kota tersebut.
Fenomena serupa terlihat di Meksiko melalui program solidaritas sosial raksasa PRONASOL. Data menunjukkan bahwa dana-dana pembangunan jalan, jembatan, dan jaringan listrik dari program PRONASOL dialokasikan secara masif ke negara bagian dan kota-kota yang menjadi basis kekuatan oposisi kiri yang baru saja memenangkan suara besar, dengan maksud eksplisit dari Presiden Salinas untuk merebut kembali simpati para pemilih yang membelot tersebut. Di India, penelitian ekonometrik atas aliran dana transfer fiskal dari pemerintah pusat ke negara bagian memperlihatkan bahwa negara bagian yang dikategorikan sebagai daerah marginal (memiliki persaingan elektoral yang sangat ketat) menerima kucuran dana pembangunan dewan desa dan bantuan pupuk yang jauh lebih tinggi dibandingkan daerah basis pendukung yang aman.
Kombinasi temuan makro dan mikro ini mengonfirmasi hipotesis disjungsi buku ini secara mutlak. Ditingkat nasional dan daerah, para pemimpin partai bertindak rasional secara elektoral dengan mengalirkan proyek pembangunan ke wilayah-wilayah swing yang kompetitif guna merebut simpati pemilih netral. Namun, begitu dana pembangunan tersebut tiba di tingkat bawah dan pengelolaannya diserahkan kepada para broker lokal, asimetri informasi dan kepentingan pribadi broker membuat dana-dana tersebut disubversi dan dibagikan hanya kepada keluarga-keluarga loyalis yang dekat dengan jaringan pribadi broker. Strategi makro pemimpin yang dirancang untuk swing voters runtuh di tingkat mikro akibat subversi broker demi loyalis.
Hubungan antara Klientelisme dan Kemiskinan
Mengapa politik klientelistik dan jual-beli suara selalu identik dengan kelompok masyarakat miskin? Terdapat dua argumen teoretis utama yang saling bersaing dalam menjelaskan fenomena ini.
Argumen pertama didasarkan pada prinsip utilitas marginal pendapatan yang menurun (diminishing marginal utility of income). Secara sederhana, nilai subjektif dari satu lembar uang kertas atau satu paket kebutuhan pokok bagi orang miskin yang kelaparan jauh lebih tinggi dibandingkan bagi kelas menengah atau orang kaya yang berkecukupan. Akibatnya, harga elektoral dari pemilih miskin sangatlah murah. Sebuah mesin politik yang beroperasi dengan anggaran terbatas akan mendapatkan 'efisiensi elektoral' maksimal dengan membeli suara kelompok miskin; dengan biaya yang sama untuk membeli satu suara kelas menengah, mesin politik dapat membeli puluhan suara masyarakat miskin. Oleh karena itu, para broker secara rasional memusatkan pembagian bantuan sosial kepada kelompok termiskin di wilayah mereka.
Argumen kedua menekankan pada aspek psikologis toleransi risiko dan kredibilitas politisi (risk and credibility). Kelompok miskin hidup dalam kondisi kerentanan ekonomi yang sangat ekstrem, sehingga mereka memiliki tingkat keengganan terhadap risiko yang sangat tinggi. Ketika seorang politisi programatis datang menawarkan janji-janji kampanye yang indah seperti pembangunan rumah sakit modern atau jaminan kesehatan gratis dimasa depan, janji tersebut dinilai sangat tidak pasti dan memiliki risiko kegagalan yang tinggi. Sebaliknya, ketika seorang broker klientelistik datang membawakan paket sembako, obat-obatan konkrit, atau bantuan biaya sekolah anak saat itu juga, bantuan tersebut dinilai sebagai keuntungan yang pasti ('lebih baik satu burung ditangan daripada seratus burung di udara'). Pemilih miskin memilih bertransaksi klientelistik bukan karena suara mereka murah, melainkan karena mereka enggan menanggung risiko janji-janji masa depan politisi programatis yang tidak kredibel.
Stokes, et al merancang kuesioner survei yang sangat inovatif di Argentina pada tahun 2003 untuk menguji kedua argumen ini secara langsung. Para penulis mengajukan pertanyaan-pertanyaan spesifik untuk mengukur tingkat toleransi risiko responden dalam berbagai dimensi (risiko umum, risiko kebijakan publik, dan risiko pekerjaan), kredibilitas yang mereka atribusikan kepada janji-janji politisi, serta tingkat kemiskinan dan keterlibatan mereka dalam jaringan klientelistik.
Hasil analisis statistik membantah argumen toleransi risiko secara telak. Meskipun data mengonfirmasi bahwa orang miskin memang cenderung lebih enggan terhadap risiko dalam kehidupan sehari-hari mereka, tingkat keengganan terhadap risiko ini sama sekali tidak memiliki korelasi positif dengan probabilitas seseorang menjadi klien politik dari broker lokal. Faktanya, para pemilih miskin yang menjadi klien klientelistik justru memiliki tingkat toleransi risiko yang lebih tinggi secara statistik, dan mereka yang menganggap janji politisi programatis kredibel (persepsi risiko rendah) justru lebih cenderung terlibat aktif dalam jaringan broker. Sebaliknya, efek pendapatan tetap berdiri sangat kokoh dan signifikan bahkan setelah mengontrol variabel toleransi risiko.
Kesimpulannya, mesin politik menyasar kelompok miskin murni karena suara mereka sangat murah untuk dibeli akibat utilitas marginal pendapatan mereka yang tinggi, bukan karena mereka menolak janji kebijakan programatis akibat ketakutan psikologis terhadap risiko politik.
Kehancuran Mesin Politik
Mengapa praktik jual-beli suara yang sempat merajalela di negara-negara demokrasi maju pada abad ke-19 kini dapat punah?
Para penulis berargumen bahwa proses industrialisasi dan pertumbuhan ekonomi jangka panjang merupakan kekuatan pendorong utama yang mengubah kalkulasi elektoral para pemimpin partai politik secara sistematis. Industrialisasi memicu serangkaian transformasi sosial-ekonomi yang melemahkan efisiensi mesin politik dari empat arah utama:
Skala Elektoral yang Membesar (Returns to Scale): Industrialisasi memicu ledakan populasi perkotaan dan perluasan hak pilih secara masif. Mesin politik klientelistik bekerja dengan hubungan yang padat karya dan konstan, dimana setiap penambahan pemilih membutuhkan penambahan broker baru dalam rasio yang sama. Begitu jumlah pemilih membengkak menjadi jutaan orang, biaya finansial untuk memelihara tentara broker menjadi sangat tidak terkendali, membuat strategi kampanye programatis lewat media massa jauh lebih murah per unit suara karena memiliki efisiensi skala ekonomis.
Penurunan Keterbacaan Pilihan (Decreasing Discernibility of Vote): Migrasi penduduk dari desa-desa kecil ke kota-kota industri yang padat melahirkan anonimitas sosial yang tinggi. Kondisi ini dipersulit oleh adopsi undang-undang bilik suara rahasia (seperti undang-undang Ballot Act 1872 di Inggris dan adopsi Australian Ballot di negara-negara bagian AS pada akhir abad ke-19). Begitu pilihan pemilih menjadi misteri yang tidak lagi dapat dipantau secara andal, kegunaan broker untuk mengawasi kepatuhan pemilih runtuh secara drastis.
Peningkatan Pendapatan Rata-Rata (Rising Incomes): Pertumbuhan ekonomi jangka panjang melahirkan kelas menengah baru yang mandiri. Karena nilai satu paket kebutuhan pokok atau beberapa lembar uang kertas menjadi tidak lagi berarti bagi pemilih kelas menengah, harga untuk membeli suara mereka meningkat sangat tajam, mendorong para broker untuk mengalihkan fokus mereka ke perilaku pencarian rente privat karena frustrasi menghadapi pemilih yang mahal.
Penurunan Biaya Komunikasi Massa (Declining Cost of Mass Communication): Perkembangan teknologi cetak surat kabar murah dan penemuan telegraf menurunkan biaya bagi para pemimpin partai untuk menyebarkan pesan dan citra merek partai secara langsung ke rumah-rumah pemilih, tanpa perlu melewati filter atau komisi para broker lokal.
Menghadapi perubahan lanskap sosial-ekonomi ini, para pemimpin partai mulai melihat para broker lokal mereka sendiri sebagai beban organisasi yang sangat mahal, tidak efisien, dan sarat dengan pembangkangan karena sering mengutil sumber daya kampanye. Di Inggris, kesadaran kolektif ini mendorong para pemimpin faksi Konservatif dan Liberal di parlemen untuk berkolaborasi mengesahkan Undang-Undang Pencegahan Praktik Korupsi dan Ilegal tahun 1883. Undang-undang ini menetapkan batasan pengeluaran kampanye yang sangat ketat, melarang perekrutan agen kampanye berbayar secara masif, dan menetapkan ancaman hukuman penjara bagi kandidat yang terbukti menyuap. Karena para kandidat parlemen rata-rata membiayai kampanye mereka sendiri dari kantong pribadi, mereka dengan senang hati mendukung undang-undang ini untuk mengakhiri pemerasan finansial oleh agen-agen pemilu mereka sendiri.
Di Amerika Serikat, kepunahan klientelisme berjalan jauh lebih lambat dan berliku dibandingkan dengan Inggris. Meskipun gerakan reformasi sipil meluncurkan Undang-Undang Pendleton tahun 1883 untuk membatasi sistem jarahan jabatan (spoils system), mesin-mesin politik perkotaan mampu bertahan hidup hingga pertengahan abad ke-20. Hal ini disebabkan oleh struktur ketatanegaraan Amerika Serikat yang sangat federal, sistem partai negara bagian yang independen, pemilu multi-kandidat pada tingkat tiket yang rumit, serta aliran dana korporasi raksasa yang masuk ke kas partai. Baru setelah program-program jaminan sosial New Deal di bawah Presiden Franklin D. Roosevelt menasionalisasikan jaminan kesejahteraan secara programatis, dan kemakmuran ekonomi pasca-Perang Dunia II melahirkan migrasi kelas menengah urban ke pinggiran kota (suburbs), basis sosial pemilih miskin imigran yang menjadi penopang utama mesin politik perkotaan terkikis habis, menandai kepunahan permanen klientelisme di Amerika Serikat.
Kesimpulan
Mengapa semua negara demokrasi sepakat untuk melarang jual - beli suara? Para penulis mengevaluasi klaim moral tersebut menggunakan kacamata teori-teori keadilan John Rawls dan Brian Barry. Penulis berpendapat bahwa kriteria utama yang dilanggar oleh politik distributif non-programatis adalah prinsip publisitas (publicity). Menurut Rawls, aturan distribusi yang adil haruslah aturan yang dapat disepakati secara terbuka oleh para warga negara. Kriteria penentuan alokasi yang disembunyikan dari publik secara rahasia—seperti memprioritaskan bantuan sosial kepada warga yang berjanji memilih kandidat gubernur—pasti akan gagal dalam ujian keadilan karena tidak akan pernah bisa dijustifikasi secara moral terhadap warga yang dirugikan oleh aturan tersebut.
Jual-beli suara merusak dua fungsi esensial dari pemilu demokratis: fungsi representasi dan akuntabilitas. Pemilu dirancang agar masyarakat dapat mengomunikasikan preferensi kebijakan mereka kepada pemerintah. Ketika suara pemilih dibeli dengan paket sembako murah, pemilih terpaksa melupakan aspirasi kebijakan jangka panjang mereka demi memenuhi kebutuhan materi jangka pendek yang mendesak. Akibatnya, suara yang terkumpul di TPS tidak lagi merepresentasikan penilaian tulus masyarakat terhadap kinerja inkumben atau preferensi kebijakan masa depan. Politisi yang korup dan tidak kompeten dapat dengan mudah mempertahankan kekuasaan mereka hanya dengan membagikan bantuan materi menjelang hari pemilu, merusak esensi demokrasi sebagai instrumen kedaulatan rakyat.
"Brokers, Voters, and Clientelism" karya Susan C. Stokes et al. merombak lanskap pemikiran politik komparatif modern mengenai politik distributif. Buku ini memberikan pesan optimisme sejarah yang sangat berharga bagi negara-negara demokrasi baru: praktik korosif jual-beli suara dan klientelisme bukanlah sebuah kutukan budaya yang abadi dan tidak bisa diubah.
Seiring dengan pertumbuhan ekonomi yang berkelanjutan, pengentasan kemiskinan, peningkatan literasi masyarakat, serta komitmen para elit politik untuk menegakkan transparansi institusional dan reformasi sistem pemilu, modus politik klientelistik secara perlahan namun pasti akan tersingkir.
Referensi Utama Buku
Stokes, Susan C., Thad Dunning, Marcelo Nazareno, dan Valeria Brusco. (2013). Brokers, Voters, and Clientelism: The Puzzle of Distributive Politics. New York: Cambridge University Press. ISBN: 978-1-107-04220-9.