.png)
Setelah reviu singkat atas karya klasik Dwight Waldo dan Frederick Taylor, kali ini kita membedah Politics and Administration: A Study in Government, karya Frank Johnson Goodnow yang diterbitkan pada tahun 1900, sebagai salah satu tonggak terpenting dalam sejarah pemikiran administrasi publik di dunia Barat, khususnya di Amerika Serikat. Karya klasik ini lahir pada masa transisi krusial yang dikenal sebagai Era Reformasi Progresif pada akhir abad ke-19 dan awal abad ke-20.
Pada periode tersebut, masyarakat Amerika Serikat tengah bergulat dengan krisis moralitas publik yang mendalam akibat merajalelanya praktik korupsi, inefisiensi birokrasi, dan kompromi politik yang merusak institusi-institusi negara pada semua tingkatan, baik lokal maupun nasional. Akar dari degradasi ini tidak lain adalah meluasnya pengaruh spoils system (sistem jarahan) yang telah mengakar kuat dalam birokrasi pemerintahan sejak diperkenalkan pertama kali oleh Presiden Andrew Jackson pada dekade 1830-an dengan dalih demokratis yang disebut rotasi jabatan.
Sistem jarahan tersebut, yang pada mulanya dirancang untuk mendemokratisasikan aparatur sipil dengan mengganti "pemerintahan para bangsawan" dengan para pendukung setia partai yang memenangkan pemilu, lambat laun berubah menjadi alat patronase politik yang korup. Penunjukan pejabat administratif tidak lagi didasarkan pada kompetensi, kapasitas, atau integritas moral, melainkan murni sebagai bentuk balas jasa atas loyalitas kepartaian.
Akibatnya, fungsi-fungsi teknis pemerintahan dipenuhi oleh para simpatisan partai yang tidak memiliki keahlian, yang mengakibatkan bencana efisiensi pelayanan publik dan runtuhnya moralitas etis dalam aparatur negara. Para reformis progresif menyadari bahwa untuk memulihkan marwah pemerintahan, diperlukan sebuah pendekatan revolusioner yang mampu memisahkan urusan administrasi teknis dari intervensi partai politik yang destruktif.
Sebagai profesor hukum administrasi di Columbia University, Frank J. Goodnow tampil sebagai pemikir yang paling sistematis dan disiplin dalam merumuskan pemecahan masalah tersebut. Berbeda dengan mayoritas sarjana hukum tata negara Amerika Serikat saat itu yang cenderung membatasi kajian mereka hanya pada aspek-aspek legal-formal konstitusi tertulis, Goodnow menegaskan bahwa karakter pemerintahan yang sesungguhnya tidak dapat dipahami jika kita mengabaikan pranata-pranata ekstra-legal (seperti partai politik) serta pengorganisasian riil sistem administrasi. Dalam pandangannya, pemahaman yang hanya berfokus pada undang-undang dasar tertulis tanpa melihat dinamika administratif di lapangan akan sangat menyesatkan bagi para mahasiswa dan praktisi yang ingin memahami kehidupan politik riil suatu bangsa.
Keunggulan analitis Goodnow terletak pada landasan filosofis pemikirannya yang berakar kuat pada filsafat Georg Wilhelm Friedrich Hegel. Pendekatan Hegelian mendorong pemikiran Goodnow ke arah pencarian kesatuan dan harmonisasi organik dalam negara, suatu hal yang merupakan tantangan besar ketika diterapkan pada sistem tata negara Amerika Serikat yang sangat mengutamakan pluralisme, keragaman, dan pemisahan kekuasaan. Dengan menggunakan perangkat konseptual Hegelian ini, Goodnow tidak sekadar melarang politik mencampuri administrasi secara dangkal, melainkan mengupas tuntas relasi eksistensial antara ekspresi kehendak negara dan pelaksanaan kehendak tersebut.
Dikotomi Fungsi Negara
Titik tolak pemikiran Goodnow didasarkan pada argumen teoretis bahwa semua fungsi politik negara secara alami mengelompok ke dalam dua kategori utama. Pembagian dwi-fungsi ini, menurut Goodnow, sangat sejalan dengan operasi mental dan tindakan nyata dari setiap kepribadian individu yang memiliki kesadaran diri. Dalam tindakan manusia individual, kehendak harus dirumuskan terlebih dahulu di dalam pikiran sebelum tindakan fisik dilakukan untuk melaksanakan kehendak tersebut. Demikian pula halnya dengan tindakan negara sebagai entitas politik abstrak yang memiliki pikiran sosial dan kehendak sosial. Tindakannya terdiri atas operasi yang diperlukan untuk mengekspresikan kehendak negara, atau operasi yang diperlukan untuk melaksanakan kehendak tersebut setelah diformulasikan.
Kedua fungsi primer tersebut diidentifikasi oleh Goodnow dengan istilah konseptual yang sangat presisi: ranah pemerintahan yang berkaitan dengan perumusan kebijakan atau ekspresi kehendak negara disebut Politik, sedangkan ranah pemerintahan yang berkaitan dengan pelaksanaan kebijakan atau eksekusi kehendak negara disebut Administrasi. Meskipun makna kata politik dalam konteks ini berbeda dari arti sempit yang sering dipahami masyarakat awam, Goodnow menegaskan bahwa pembagian ini sangat sesuai dengan arti yang digunakan dalam urusan pemerintahan yang nyata. Politik mencakup panduan arah umum negara, penentuan kedaulatan, pembuatan hukum, dan kontrol atas kekuasaan publik. Sementara administrasi mencakup seluruh pelayanan publik yang dirancang untuk mendukung pencapaian pemikiran pemerintah dan penerapan undang-undang demi kemaslahatan umum.
Formulasi itu merupakan kritik tajam Goodnow terhadap teori pemisahan kekuasaan klasik yang dirumuskan oleh Montesquieu dalam Esprit des Lois. Montesquieu membagi kekuasaan pemerintahan menjadi tiga cabang mandiri: legislatif, eksekutif, dan yudikatif. Menurut analisis kritis Goodnow, diferensiasi tiga cabang kekuasaan ini sebenarnya bukanlah hukum universal filsafat politik, melainkan produk dari keadaan sejarah khusus di Inggris. Montesquieu merumuskan teorinya setelah mengamati independensi para hakim Inggris yang dijamin melalui Act of Settlement pada tahun 1701. Seandainya Montesquieu melakukan penelitian lebih mendalam, ia akan menyadari bahwa pemisahan kekuasaan tiga cabang tersebut tidak pernah diterapkan secara murni di Inggris, di mana lembaga peradilan sering kali merangkap tugas administratif dan Parlemen secara aktif mengendalikan eksekusi hukum.
Di-era modern, para teoritis hukum administrasi Prancis seperti M. Ducrocq telah menyadari kelemahan konseptual Montesquieu. Pikiran manusia secara rasional sebenarnya hanya dapat membayangkan dua kekuasaan: kekuasaan yang membuat hukum (Politik), dan kekuasaan yang melaksanakannya (Administrasi). Tidak ada ruang teoretis bagi cabang kekuasaan ketiga yang setara di samping keduanya. Konstitusi tertulis Amerika Serikat yang mengadopsi teori Montesquieu secara kaku sebagai asas hukum yang mutlak, pada akhirnya terbentur pada kenyataan praktis yang tidak dapat dijalankan. Pengadilan-pengadilan di Amerika Serikat dipaksa oleh keadaan untuk menciptakan berbagai pengecualian hukum demi menjaga kelancaran pemerintahan, yang membuktikan bahwa pemisahan kekuasaan secara kaku adalah sebuah utopia legalistik yang tidak workable di dunia nyata.
Sebab utama dari ketidakmungkinan pemisahan mutlak ini adalah karena organ-organ pemerintahan tidak dapat dibatasi secara eksklusif hanya pada satu fungsi saja. Sebagai contoh, badan legislatif yang merupakan organ utama Politik sering kali menjalankan fungsi Administrasi secara langsung melalui pembuatan undang-undang khusus (special legislation) yang mengatur detail operasional pemerintahan daerah atau penunjukan jabatan. Sebaliknya, eksekutif yang merupakan kepala administrasi memiliki pengaruh luar biasa atas Politik melalui penggunaan hak veto terhadap undang-undang yang diusulkan oleh legislatif, serta melalui kekuasaan mengeluarkan ordinansi atau regulasi teknis yang menjadi panduan perilaku masyarakat.
Harmonisasi Otoritas Negara
Walaupun Politik dan Administrasi dapat dibedakan secara konseptual, keduanya tidak boleh dipisahkan secara mutlak dalam pengorganisasian pemerintahan. Goodnow menekankan bahwa kelangsungan pemerintahan yang tertib dan progresif sangat bergantung pada adanya keselarasan atau harmoni antara pembuatan hukum dan pelaksanaannya. Ketidakselarasan antara ekspresi kehendak negara dan eksekusinya akan mengakibatkan kelumpuhan politik. Sebuah aturan hukum yang agung sekalipun tidak akan memiliki arti apa-apa dan hanya menjadi sesuatu yang tidak berguna jika tidak disertai dengan penegakan hukum yang nyata. Sebaliknya, pelaksanaan peraturan hukum tanpa adanya koordinasi dengan kehendak negara yang sah sebenarnya merupakan perampasan kekuasaan, dimana badan pelaksana secara sepihak memaksakan kehendaknya sendiri sebagai kehendak negara.
Untuk mewujudkan harmoni yang mutlak ini, salah satu dari dua fungsi tersebut harus dikorbankan independensinya. Salah satu pihak harus tunduk kepada yang lain demi tercapainya kesatuan arah dalam pemerintahan. Dalam sistem pemerintahan populer yang demokratis, sudah selayaknya otoritas pengeksekusi (Administrasi) disubordinasikan kepada otoritas pengekspres kehendak rakyat (Politik). Hal ini disebabkan karena badan pembuat undang-undang atau badan penentu kebijakan umum dalam hakikatnya jauh lebih representatif dan mencerminkan kehendak seluruh rakyat dibandingkan dengan aparat administratif.
Namun demikian, Goodnow memberikan rumusan krusial yang menjadi batasan penting bagi para politisi progresif: kontrol politik terhadap administrasi harus dibatasi secara tegas dan hanya boleh dilakukan sejauh yang diperlukan untuk menjamin bahwa kehendak negara yang sah benar-benar dilaksanakan. Apabila kontrol politik praktis ini diperluas melebihi batas kebutuhan tersebut, maka tujuan mulia dari koordinasi pemerintahan akan rusak secara fatal. Kontrol politik yang berlebihan akan digunakan oleh partai yang berkuasa atau faksi sosial tertentu sebagai alat untuk melanggengkan kekuasaan mereka secara artifisial, alih-alih sebagai sarana menjamin penegakan hukum secara adil. Akibatnya, hukum tidak lagi dijalankan secara tidak memihak (impartial), melainkan diadministrasikan demi kepentingan politik praktis jangka pendek.
Dampak buruk dari intervensi politik yang berlebihan dalam ranah administrasi sangat merusak efisiensi birokrasi dan perlindungan hak sipil warga negara. Dalam birokrasi, intervensi Politik membuat para pegawai administratif merasa bahwa keberlangsungan jabatan mereka tidak bergantung pada kualitas kerja dan keahlian, melainkan pada tingkat kepatuhan mereka terhadap kehendak sepihak dari penguasa partai politik. Hal itu merusak profesionalisme dan mematikan inisiatif inovasi dalam pelayanan publik. Lebih parah lagi, dalam ranah pengumpulan informasi dan data statistik negara, kontrol politik yang bias akan mencemari sumber kebenaran teoretis karena memaksa para penyelidik menyajikan data yang sesuai dengan selera penguasa.
Dalam kaitannya dengan hak sipil, Goodnow memberikan perbandingan yang sangat kuat: hak milik pribadi warga negara dapat dengan sangat mudah dilanggar melalui pelaksanaan undang-undang perpajakan yang korup, berpihak, dan tidak jujur oleh aparat administrasi, sama mudahnya dengan pelanggaran hak akibat keputusan hakim pengadilan yang korup. Begitu pula halnya dengan hak politik warga negara yang dapat dengan mudah dihancurkan oleh para petugas pemilu yang bertindak tidak jujur demi memenangkan faksi politik tertentu. Oleh karena itu, semua fungsi administratif yang bersifat teknis, ilmiah, komersial, klerikal, serta fungsi kuasi-yudisial harus sepenuhnya dilindungi dari pengaruh Politik praktis, dan kepada para pejabatnya harus diberikan derajat independensi serta keamanan jabatan yang setara dengan kedudukan para hakim pengadilan.
Dilema Desentralisasi Administrasi
Kajian teoretis Goodnow semakin mendalam ketika ia membedah sejarah perkembangan sistem administrasi di Amerika Serikat, yang sangat dipengaruhi oleh tradisi lokal Inggris. Pada masa kolonisasi, para pemukim Amerika membawa sistem administrasi yang bercirikan desentralisasi ekstrem, dimana urusan penegakan hukum diserahkan sepenuhnya kepada para pejabat lokal yang dipilih secara langsung oleh komunitas setempat. Sistem yang dikenal sebagai local self-government ini dipandang sebagai tameng utama masyarakat sipil untuk mencegah berkembangnya despotisme raja atau otoritas pusat yang sewenang-wenang. Dalam struktur ini, pejabat administratif lokal seperti sheriff atau penilai pajak tidak tunduk kepada instruksi pengawasan dari gubernur pusat, melainkan hanya bertanggung jawab kepada hukum tertulis dan pengawasan pengadilan yudisial.
Goodnow membongkar kegagalan fatal dari sistem desentralisasi administrasi ini. Ia berargumen bahwa ketika kehendak negara diekspresikan oleh badan legislatif pusat negara bagian, namun pelaksanaan kehendak tersebut diserahkan kepada para pejabat lokal yang dipilih secara bebas oleh masyarakat daerah, maka kesatuan hukum negara akan hancur. Apabila suatu undang-undang yang sah secara demokratis ternyata tidak populer atau ditentang oleh mayoritas warga di suatu distrik tertentu, maka pejabat lokal yang dipilih di daerah tersebut akan memilih untuk tidak menegakkan hukum tersebut, atau memodifikasinya sedemikian rupa agar sesuai dengan keinginan pemilih lokal mereka.
Kasus penegakan undang-undang kesehatan masyarakat dan undang-undang larangan minuman keras pada pertengahan abad ke-19 menjadi contoh nyata yang dipaparkan oleh Goodnow. Di New York, undang-undang tahun 1850 yang mewajibkan pendirian dewan kesehatan di setiap kota kecil diabaikan secara massal selama lebih dari tiga puluh tahun. Dewan kesehatan tersebut baru benar-benar dibentuk dan berfungsi setelah didirikannya Dewan Kesehatan Negara Bagian pada tahun 1880, yang memiliki wewenang pusat untuk memaksakan kepatuhan. Fenomena kegagalan prohibisi juga membuktikan hal serupa: di kota-kota besar dimana penjualan alkohol sangat diminati, para juri pengadilan lokal menolak menghukum para pelanggar undang-undang prohibisi, dan polisi setempat membiarkan pelanggaran terjadi di depan mata mereka karena mereka bergantung pada suara pemilih lokal.
Dengan kata lain, sistem desentralisasi administrasi ekstrem memberikan hak veto de facto bagi setiap komunitas lokal untuk membatalkan undang-undang negara bagian yang sah secara demokratis. Hal ini tidak hanya merusak integritas hukum negara, melainkan juga mendorong terjadinya disintegrasi hukum. Sebaliknya, sistem administrasi di Eropa Kontinental, khususnya di Prancis dan Jerman, dibangun diatas fondasi sentralisasi administrasi yang kokoh. Di Prancis, meskipun daerah-daerah diberikan ruang untuk merumuskan kebijakan lokal, pelaksanaan hukum dipegang erat oleh jaringan aparatur sipil pusat dibawah kendali pejabat atau pengawas tertinggi yang ditunjuk langsung oleh kepala eksekutif nasional.
Goodnow menjelaskan bahwa tuntutan masyarakat modern yang sangat kompleks—yang didorong oleh penemuan mesin uap, tenaga listrik, perluasan jaringan kereta api, telegraf, dan telepon—telah menyatukan wilayah-wilayah yang sebelumnya terisolasi menjadi satu kesatuan ekonomi yang saling bergantung. Urusan penaksiran pajak untuk pendanaan negara, pengawasan kelayakan perkeretaapian, serta perlindungan kesehatan masyarakat dari wabah penyakit tidak lagi dapat diserahkan kepada kebijakan amatir pejabat lokal. Amerika Serikat harus secara sadar meninggalkan ketakutan masa lalunya terhadap konsep sentralisasi, dan mulai membangun pengawasan administratif pusat yang kuat melalui pembentukan badan-badan pengawas seperti Dewan Pendidikan Negara Bagian dan Dewan Equalitasi Pajak guna memastikan efisiensi birokrasi dan tegaknya hukum nasional secara seragam.
Lembaga Ekstra-Legal
Analisis orisinal yang paling membedakan buku Frank J. Goodnow dari tulisan para reformis sezamannya adalah pemahamannya yang sangat mendalam mengenai peran partai politik dan fenomena "The Boss" di Amerika Serikat. Goodnow mengajukan pertanyaan retoris: mengapa partai politik di Amerika Serikat tumbuh menjadi organisasi ekstra-legal yang sangat kuat, disiplin, dan terpusat, jauh melebihi kekuatan partai politik di negara-negara Eropa? Jawabannya terletak pada kelemahan struktural Konstitusi Amerika Serikat itu sendiri.
Konstitusi Amerika Serikat dibangun atas prinsip pemisahan kekuasaan legislatif dan eksekutif yang kaku secara hukum, ditambah dengan sistem administrasi lokal yang sangat terdesentralisasi. Akibatnya, sistem pemerintahan formal tidak menyediakan satu pun mekanisme internal untuk mengoordinasikan ekspresi kehendak negara oleh legislatif dengan eksekusi kehendak tersebut oleh eksekutif. Untuk mencegah terjadinya kemacetan pemerintahan akibat konflik antarcabang kekuasaan yang mandiri ini, maka tumbuhlah lembaga ekstra-legal diluar pemerintahan yang mengambil alih beban koordinasi tersebut, yaitu partai politik. Partai politik memikul tugas raksasa untuk memastikan bahwa baik para pembuat undang-undang di parlemen maupun ribuan pejabat pelaksana administrasi di daerah dipilih dari satu wadah kepartaian yang sama agar roda pemerintahan dapat berjalan selaras.
Beban kerja partai politik yang luar biasa masif ini menuntut adanya organisasi yang sangat kokoh, permanen, dan memiliki kepemimpinan yang kuat. Dalam lingkungan seperti inilah lahir sosok "The Boss"—pemimpin partai informal yang memegang kendali mutlak atas nominasi jabatan publik, mengarahkan pembuatan undang-undang di legislatif, serta menginstruksikan para walikota dan gubernur terpilih dalam menjalankan tugas administratif mereka. Meskipun secara formal "The Boss" tidak memiliki posisi resmi dalam struktur hukum negara, kekuasaan nyatanya sangat dominan dalam menentukan arah negara. Kebanyakan kaum reformis moralis saat itu mengutuk keras keberadaan para bos politik ini sebagai perusak demokrasi.
Namun, Goodnow menegaskan bahwa kemunculan "The Boss" adalah konsekuensi logis, alami, dan tidak terhindarkan dari pengorganisasian pemerintahan Amerika Serikat yang sangat longgar. "The Boss" adalah koordinator sejati yang menjaga negara Amerika dari bahaya anarki administratif. Masalah utama yang dihadapi bangsa Amerika sebenarnya bukanlah eksistensi pemimpin politik tersebut, melainkan fakta bahwa ia memegang kekuasaan yang sangat besar tanpa disertai tanggung jawab hukum.
Goodnow menganalisis secara komparatif historis dengan merujuk pada sejarah konstitusional Inggris pada abad ke-18. Setelah kekuasaan mutlak raja dibatasi oleh Parlemen pasca-Revolusi Agung, Inggris mengalami masa korupsi politik yang luar biasa parah akibat ketiadaan keselarasan kabinet. Demi mengendalikan mayoritas suara di Parlemen, lahirlah sosok "The Boss" pertama di Inggris, yaitu Sir Robert Walpole. Walpole memimpin pemerintahan selama dua puluh tahun dengan menggunakan penyuapan, patronase jabatan, dan manipulasi pemilu borough secara tidak tahu malu. Publik Inggris saat itu sangat menentang Walpole dan mengutuk keras konsep 'Perdana Menteri' sebagai jabatan ilegal yang merusak kebebasan konstitusional Inggris.
Namun, sejarah menunjukkan bahwa bangsa Inggris tidak menghancurkan jabatan Perdana Menteri pasca-jatuhnya Walpole. Melalui sikap pragmatis dan akal sehat Anglo-Saxon, Inggris melakukan reformasi bertahap: memperluas hak pilih rakyat melalui Reform Bill 1832, membersihkan pelayanan sipil dari sistem jarahan, dan menuntut tanggung jawab penuh kabinet menteri kepada Parlemen. Melalui proses panjang ini, sosok bos informal yang korup berhasil diubah menjadi institusi resmi Perdana Menteri yang sangat responsif terhadap kehendak rakyat dan bertanggung jawab penuh secara konstitusional. Langkah serupa harus ditempuh oleh Amerika Serikat terhadap para bos politiknya.
Goodnow menyarankan agar partai politik tidak lagi diperlakukan sebagai sekadar perkumpulan swasta sukarela yang bebas membuat aturannya sendiri. Sebaliknya, partai harus diakui secara jujur sebagai salah satu organ politik negara yang paling penting, sehingga seluruh proses internal partai—khususnya pencalonan kandidat melalui pemilu primer—harus diatur dan diawasi secara ketat oleh hukum publik. Ia memuji pemberlakuan Undang-Undang Pemilu Primer New York tahun 1898/1899 yang mulai mewajibkan pendaftaran resmi anggota partai, pengawasan kuasi-yudisial atas pemilu primer langsung untuk mencegah kecurangan penghitungan suara, serta pemberian hak bagi setiap warga negara untuk berpartisipasi dalam pencalonan tanpa takut dieliminasi secara sepihak oleh komite internal partai.
Kesimpulan
Frank J. Goodnow menegaskan bahwa pencapaian dua tujuan utama dari setiap sistem politik yang beradab—yaitu pemerintahan populer yang demokratis dan efisiensi administrasi—hanya dapat diwujudkan apabila Amerika Serikat berani menempuh dua langkah reformasi fundamental secara bersamaan.
Langkah pertama adalah melakukan sentralisasi administrasi secara moderat dan bertahap di tingkat daerah, kota, dan negara bagian. Sentralisasi ini penting untuk membebaskan ribuan aparatur administratif teknis dari ketergantungan pada patronase politik daerah yang sempit, serta mengalihkan beban kerja koordinasi yang sangat berat dari partai politik kembali ke dalam organ resmi pemerintahan di bawah pengawasan eksekutif puncak yang bertanggung jawab. Langkah kedua adalah memberikan pengakuan hukum secara penuh terhadap partai politik sebagai organ resmi negara, dan menundukkan seluruh aktivitas pencalonan mereka di bawah pengawasan ketat lembaga peradilan guna menjamin responsivitas partai terhadap kehendak rakyat.
Goodnow mengingatkan bahwa menjalankan salah satu langkah tersebut, tanpa menyertakan yang lain hanya akan membawa kegagalan baru. Menerapkan sentralisasi administrasi birokrasi tanpa pengawasan hukum terhadap partai politik hanya akan mempermudah para bos partai yang tidak bertanggung jawab untuk mengendalikan mesin administrasi raksasa tersebut demi kepentingan sepihak mereka. Sebaliknya, mengatur partai politik tanpa mengurangi beban kerja mereka melalui sentralisasi administrasi juga tidak akan pernah berhasil mengurangi kekuasaan oligarki kepartaian. Hubungan simbiosis antara administrasi yang profesional-terpusat dan partai politik yang diatur hukum secara transparan adalah kunci utama bagi keberlangsungan negara demokratis modern.
Hingga hari ini, karya klasik Politics and Administration tetap relevan sebagai salah satu teks pendiri ilmu administrasi publik yang paling berharga. Analisis tajam Goodnow mengenai kebutuhan mutlak akan profesionalisme aparatur sipil, pentingnya masa jabatan yang permanen bagi staf teknis, serta batasan-batasan etis kontrol politik praktis atas administrasi terus menjadi pedoman utama bagi berbagai gerakan reformasi birokrasi di seluruh dunia. Buku ini berhasil mengajarkan kepada kita sebuah kebenaran universal: kedaulatan rakyat tidak hanya ditentukan oleh keindahan kata-kata dalam lembar konstitusinya, melainkan oleh keadilan, profesionalisme, dan ketidakberpihakan dari roda administrasi yang menjalankannya sehari-hari.
Sumber
Goodnow, Frank J. (1900). Politics and Administration: A Study in Government. New York: Macmillan. (Edisi Cetak Ulang Routledge, Abingdon/New York, 2017).