Buku berjudul "Valuing Public Innovation: Contributions to Theory and Practice" (2022) merupakan karya kolaboratif empat akademisi terkemuka dibidang administrasi dan manajemen publik: Rolf Rønning (Inland Norway University of Applied Sciences, Norwegia), Jean Hartley (The Open University, Inggris), Lars Fuglsang (Roskilde University, Denmark), dan Karin Geuijen (Utrecht University, Belanda).
Sektor publik dihadapkan pada tantangan-tantangan besar yang bersifat lintas sektor. Krisis iklim global, penuaan populasi di negara-negara maju, gelombang migrasi, digitalisasi masif, serta tuntutan efisiensi anggaran pasca-krisis keuangan dan pandemi merupakan beberapa contoh tekanan eksternal yang memaksa organisasi publik untuk terus berubah. Dalam konteks itu, jargon "inovasi" sering kali dikampanyekan secara berlebihan oleh para politisi dan konsultan sebagai solusi universal bagi segala masalah.
Penulis menentang keras apa yang mereka sebut sebagai bias pro-inovasi (pro-innovation bias) — asumsi normatif bahwa inovasi selalu bermakna positif dan identik dengan perbaikan. Sebaliknya, penulis menunjukkan bahwa inovasi di sektor publik sering kali gagal, memicu konflik nilai, menciptakan kebingungan, atau bahkan menghancurkan nilai publik yang sudah ada. Fokus utama buku ini pada kata kerja "menilai" (valuing) inovasi publik secara kritis dan komprehensif.
Konsep dan Proses Inovasi
Untuk menghindari kerancuan yang sering terjadi antara "perubahan" (change) dan "inovasi", Bab 2 buku ini merumuskan konsep dasar inovasi. Mengadopsi frasa dari Altschuler dan Zegans (1997), inovasi didefinisikan sebagai "novelty in action" — penerapan nyata dari ide-ide baru, bukan sekadar penemuan kreatif yang berhenti di atas kertas. Inovasi selalu melibatkan keterputusan (discontinuity) atau lompatan langkah (step change) dari praktik mapan yang konvensional.
Inovasi berada dalam spektrum radikalitas yang luas. Di satu ujung terdapat inovasi transformasional berskala besar yang mengubah jalannya sejarah (seperti penemuan internet — yang sejatinya merupakan inovasi sektor publik — atau integrasi Uni Eropa). Di ujung lain, terdapat inovasi skala kecil sehari-hari yang dilakukan di tingkat akar rumput, yang dikenal dengan istilah bricolage. Mengutip Rønning dan Knutagard (2015), bricolage merupakan "inovasi di tingkat jalanan" (street-level), yakni ketika pegawai garis depan memanfaatkan sumber daya seadanya untuk memecahkan masalah klien secara kreatif. Seiring waktu, kumpulan bricolage kecil ini dapat berakumulasi menjadi perubahan sistemik yang signifikan.
Untuk memperjelas perbedaan antara inovasi dan perbaikan, penulis menyajikan Matriks Hubungan Inovasi dan Perbaikan yang dibagi menjadi empat kuadran:
Kuadran 1 (No Improvement & No Innovation): Keadaan di mana organisasi beroperasi dalam lingkungan stabil tetapi enggan melakukan inovasi maupun perbaikan karena kelembaman (inertia) organisasi
Kuadran 2 (Improvement but No Innovation): Organisasi menerapkan metodologi peningkatan kualitas berkelanjutan untuk "melakukan hal yang sama dengan lebih baik" tanpa melakukan lompatan metode baru
Kuadran 3 (Innovation but No Improvement): Inovasi diterapkan tetapi gagal menghasilkan perbaikan kinerja. Hal ini sering terjadi akibat adopsi mode manajemen, kegagalan teknis, ketidaksesuaian dengan kebutuhan warga, atau karena rusaknya kendali demokratis
Kuadran 4 (Innovation and Improvement): Skenario ideal dimana ide baru berhasil diimplementasikan dan terbukti meningkatkan efisiensi, efektivitas, serta memberikan nilai tambah nyata bagi masyarakat.
Buku ini membedah proses inovasi yang dinamis, meliputi pencarian ide (searching), pemilihan (selecting), resourcing, implementasi, dan pembelajaran (learning). Penulis juga memperkenalkan konsep penting "exnovation" — proses di mana organisasi secara sadar memutuskan untuk membuang atau menghentikan suatu inovasi yang terbukti tidak efektif, sebuah proses yang sering kali sangat politis karena menghadapi resistensi dari kelompok-kelompok yang diuntungkan oleh praktik tersebut.
'Publicness' dan Pengujian Nilai Publik
Kontribusi teoretis utama buku ini terletak pada analisis di Bab 3 mengenai apa yang membuat inovasi sektor publik berbeda secara mendasar dari sektor privat. Teori inovasi sektor privat bertumpu pada asumsi kompetisi pasar, motif mengejar keuntungan, kebebasan memilih pelanggan, serta orientasi pada pertumbuhan bisnis. Sebaliknya, inovasi publik terjadi dalam konteks politik formal dan memiliki karakteristik unik :
Konteks Politik dan Konstitusional: Inovasi publik harus melayani kepentingan masyarakat luas secara adil dan merata, diatur oleh hukum, regulasi ketat, serta mekanisme akuntabilitas publik yang transparan
Kewajiban Universal: Organisasi publik tidak dapat menolak warga negara yang membutuhkan pelayanan. Sering kali, pengguna pelayanan publik adalah pelanggan yang tidak rela untuk dikontrol (seperti narapidana atau wajib pajak)
Multi-fungsi dan Tujuan yang Saling Bertentangan: Organisasi publik mengemban banyak tanggung jawab sekaligus, seperti menjaga keamanan, keadilan sosial, representasi politik, dan efisiensi ekonomi, yang satu sama lain sering kali saling bertentangan
Kompleksitas Risiko dan Akuntabilitas: Kesalahan dalam inovasi publik dapat berdampak pada hidup mati warga negara, sehingga memicu budaya kehati-hatian. Penulis menyarankan pergeseran dari minimalisasi risiko yang kaku ke tata kelola risiko yang kolaboratif.
Untuk menilai dampak inovasi, penulis menawarkan konsep Nilai Publik (Public Value) sebagai padanan dari keuntungan di sektor privat. Buku ini mensintesis empat perspektif utama nilai publik:
Pertama, Segitiga Strategis Mark Moore (1995, 2013): Menekankan keselarasan antara Proposisi Nilai Publik, Lingkungan Otorisasi (dukungan politis dan pemangku kepentingan), dan Kapasitas Operasional
Kedua, pendekatan John Benington (2011, 2015): Memosisikan nilai publik dalam ruang publik (public sphere) sebagai praktik demokratis yang dipertandingkan (contested practice), yang memiliki dua dimensi: apa yang dihargai oleh publik dan apa yang menambah nilai pada ruang publik
Ketiga, pendekatan Barry Bozeman (2007): Menekankan konsensus normatif masyarakat mengenai hak, kewajiban, dan prinsip pemerintahan.
Keempat, pendekatan Timo Meynhardt (2009): Menganalisis nilai publik dari sudut pandang pemenuhan kebutuhan psikologis individu terhadap kolektif.
Inovasi publik, dengan demikian, diuji bukan hanya dari seberapa efisien ia dijalankan, melainkan dari seberapa besar nilai publik yang diciptakan (atau dihancurkan) dalam proses yang demokratis dan seringkali penuh pertentangan kepentingan.
Penyebaran, Translasi, dan Strategi Scaling Inovasi
Bab 4 membedah dinamika penyebaran inovasi di sektor publik. Di sektor privat, inovasi dilindungi dengan hak paten agar tidak ditiru oleh kompetitor demi menjaga keunggulan kompetitif. Sebaliknya, sektor publik memiliki keharusan moral untuk membagikan dan menyebarkan inovasi agar manfaatnya dirasakan masyarakat luas. Namun, penyebaran inovasi publik tidak berjalan sesederhana memindahkan teknologi dari satu tempat ke tempat lain.
Penulis mengkritik teori difusi klasik Everett Rogers yang memandang penerima inovasi sebagai pihak pasif yang sekadar melakukan replikasi mentah-mentah (copy-paste). Buku ini menegaskan bahwa inovasi sosial-organisasional yang kompleks selalu memerlukan proses adaptasi aktif. Menggunakan teori translasi (translation theory). Penulis juga menjelaskan bahwa aktor lokal bertindak sebagai penerjemah yang aktif membentuk kembali inovasi agar sesuai dengan kultur, kapasitas, dan relasi kekuasaan di tempat baru. Proses translasi ini dapat dianalisis lewat Actor-Network Theory (ANT) — di mana teknologi diperlakukan sebagai aktor non-manusia yang memiliki naskah perilaku (scripting) yang harus dinegosiasikan oleh pengguna — atau melalui Teori Translasi Skandinavia yang menekankan proses de-kontekstualisasi ide dan kontekstualisasi kembali.
Dalam penyebarannya, inovasi sering kali mengalami penggabungan dengan metode lain, seperti kasus dinas pemadam kebakaran Inggris yang mengombinasikan kamera termal militer, bor air berkecepatan tinggi dari industri konstruksi, dan kipas ekstraktor oksigen dari Amerika untuk menciptakan metode pemadaman baru. Bab 8 memperkaya pemahaman ini melalui empat dimensi strategi perluasan dampak inovasi, yaitu :
Scaling In: Melakukan eksperimentasi dan penguatan inovasi di dalam konteks aslinya (misalnya di dalam living lab)
Scaling Out: Menyebarkan inovasi ke wilayah atau komunitas lain melalui adaptasi aktif terhadap konteks lokal
Scaling Up: Mendorong inovasi agar diadopsi ke dalam tingkat kebijakan nasional, aturan hukum, undang-undang, atau sistem penganggaran formal
Scaling Deep: Mengubah nilai-nilai budaya, norma sosial, dan keyakinan terdalam masyarakat agar inovasi tersebut dapat mengakar kuat secara jangka panjang.
Tata Kelola Kolaboratif, Ko-Kreasi, dan Hibridisasi Dinamis
Di Bab 5, 6, dan 7, buku ini menguraikan pergeseran rezim tata kelola dari Traditional Public Administration (TPA) yang kaku, ke New Public Management (NPM) yang mengagungkan pasar dan privatisasi, hingga ke New Public Governance (NPG) yang menekankan jaringan kerja sama. NPG memosisikan kolaborasi multi-aktor sebagai pendorong utama inovasi publik (Collaborative Innovation). Aktor publik tidak lagi sekadar menjadi produsen tunggal pelayanan, melainkan berperan sebagai pemilik (owners), penyandang dana (funders), orchestrator (orariator yang mempertemukan berbagai keahlian), atau pembuat makna (sensemakers) dalam masyarakat.
Salah satu contoh sukses kolaborasi sosial-publik yang diangkat adalah gerakan "Cycling Without Age" (CWA) di Denmark, sebuah inovasi sosial yang dipelopori oleh Ole Kassow untuk membawa lansia di panti jompo menikmati perjalanan dengan sepeda roda tiga. Inovasi ini berhasil berkat jaringan kolaborasi erat antara relawan pesepeda, manajer panti jompo, dan dukungan pendanaan pemerintah lokal.
Namun, kolaborasi dan ko-kreasi tidak luput dari kritik. Penulis mengingatkan adanya "sisi gelap" dari ko-kreasi melalui konsep 7 keburukan ko-kreasi menurut Steen et al. (2018), seperti penolakan tanggung jawab oleh negara (blame-shifting), ketidakjelasan akuntabilitas, biaya transaksi yang membengkak, potensi pelebaran kesenjangan sosial (karena hanya kelompok warga yang berdaya yang aktif berpartisipasi), hingga kehancuran nilai publik (co-destruction of value).
Interaksi multi-sektor ini melahirkan fenomena hibridisasi dinamis (hybridity) di sektor publik. Logika yang saling bertentangan — seperti logika efisiensi pasar (NPM), kepatuhan hukum negara (TPA), dan etika profesi — saling bertumpuk dan harus dikelola oleh pegawai dan pimpinan. Menggunakan Teori Justifikasi Boltanski & Thévenot (2006), penulis memaparkan bagaimana para aktor menggunakan enam "dunia nilai" (inspired, domestic, civic, fame, market, industrial) untuk memperdebatkan dan membangun kompromi pragmatis agar kolaborasi inovatif tetap dapat berjalan di tengah perbedaan kepentingan.
Tantangan Etis dan Pengemasan Inovasi Digital
Dalam Bab 9, para penulis menaruh perhatian besar pada perkembangan teknologi digital, algoritma, dan kecerdasan buatan (Artificial Intelligence) di sektor publik. Mereka menolak pandangan naif bahwa teknologi hanyalah alat bantu teknis yang netral. Sebaliknya, teknologi dipandang sebagai sebuah kesatuan sosial-teknis yang membawa bias nilai dan naskah perilaku tersendiri.
Adopsi algoritma mesin pembelajar dalam birokrasi, atau yang disebut proses "algorithmization" dan "artificial discretion" (diskresi buatan), memicu tantangan etis yang serius. Pengambilan keputusan publik berbasis data besar (big data) sering kali tidak transparan, sulit dijelaskan kepada publik, dan rentan mereproduksi bias data historis yang diskriminatif. Selain itu, perkembangan teknologi seperti kamera pengawas dan sistem penilaian sosial membawa potensi bahaya "kejahatan administratif" — di mana penderitaan manusia diabaikan karena petugas birokrasi terlalu fokus pada visualisasi data kuantitatif dan angka-angka statistik, sehingga kehilangan empati kemanusiaan dalam pelayanan.
Penilaian dan Evaluasi Nilai Inovasi Publik
Bab 10 memaparkan metode penilaian atas inovasi sektor publik, sebuah proses yang lebih luas daripada sekadar pengukuran indikator kuantitatif. Penulis membagi evaluasi inovasi ke dalam empat tujuan utama (Easterby-Smith 1994):
Pertama, Proving: Mengumpulkan bukti ilmiah yang kokoh untuk membuktikan keberhasilan inovasi sebelum disebarkan lebih luas.
Kedua, Improving: Memberikan umpan balik yang cepat dan real-time guna memperbaiki dan menyempurnakan jalannya inovasi.
Ketiga, Learning: Merefleksikan proses inovasi untuk membangun kapasitas pembelajaran organisasi dan memahami mengapa kegagalan terjadi.
Keempat, Controlling: Memastikan inovasi mematuhi koridor hukum, standar keselamatan publik, serta prinsip keadilan akses pelayanan.
Di tingkat operasional, penulis menawarkan metode evaluasi yang bervariasi tergantung pada skala inovasi. Untuk inovasi skala kecil, praktik sains peningkatan kualitas dengan siklus PDSA (Plan-Do-Study-Act) dan pendekatan "kegagalan intelijen" sangat dianjurkan. Eksperimen cerdas dengan risiko yang terkendali memungkinkan organisasi belajar dari kesalahan kecil demi menghindari bencana besar.
Sementara untuk inovasi skala besar, buku ini rekomendasikan metode evaluasi yang canggih seperti evaluasi realis — menjawab pertanyaan: apa yang bekerja, untuk siapa, dalam keadaan apa, dan mengapa), analisis theory of change, evaluasi pembangunan, dan penelitian tindakan yang partisipatif. Evaluasi ini harus dilakukan dalam semangat "agonistic pluralism" yang digagas oleh Chantal Mouffe, bahwa perbedaan kepentingan antarpemangku kepentingan harus dikelola dengan penuh rasa hormat demi tercapainya legitimasi demokratis.
Pentingnya Buku ini
Buku ini menyajikan landasan teoretis yang sangat kokoh dan interdisipliner. Penulis berhasil mengintegrasikan studi organisasi, manajemen publik, ilmu politik, serta studi inovasi secara harmonis. Buku ini mendidik agar tidak mudah terbuai oleh slogan-slogan inovasi yang dangkal. Kita diajak berpikir kritis untuk melihat hambatan kelembagaan, relasi kekuasaan, bias pro-inovasi, serta bagaimana menganalisis konflik nilai dalam setiap kebijakan pembaruan.
Secara teoretis, buku ini menawarkan alat analisis baru yang segar, seperti penggabungan perspektif multi-level (niche, regime, landscape) dari sosiologi teknologi dengan konsep nilai publik (public value). Sehingga, dapat memandu akademisi dalam merancang penelitian evaluasi inovasi yang memiliki ketelitian ilmiah sekaligus dampak sosial bagi kebijakan.
Buku ini memberikan panduan pragmatis untuk mengelola risiko secara proporsional melalui risk governance dan intelligent failure. Praktisi diajarkan untuk menghargai pentingnya proses translasi ketimbang melakukan replikasi buta terhadap praktik terbaik daerah lain. Terpenting, buku ini memberikan kerangka kerja bagi praktisi untuk mengevaluasi apakah program inovasi yang mereka banggakan benar-benar menciptakan nilai publik bagi warga negara atau justru menghancurkannya.
Referensi
Rønning, R., Hartley, J., Fuglsang, L., & Geuijen, K. (2022). Valuing Public Innovation: Contributions to Theory and Practice. Springer Nature, Cham, Switzerland. https://doi.org/10.1007/978-3-031-15203-0