Kebijakan publik merupakan instrumen fundamental yang digunakan oleh pemerintah untuk merespons, mengelola, dan menyelesaikan berbagai masalah sosial yang berkembang di masyarakat (Anderson, 2010, hlm. 2-5; Knill & Tosun, 2012, hlm. 3). Di dalam setiap aspek kehidupan sehari-hari, keputusan-keputusan pemerintah—baik yang disadari maupun tidak disadari oleh warga negara—secara langsung mengatur dan membentuk struktur interaksi sosial, ekonomi, dan politik (Knill & Tosun, 2012, hlm. 1). Namun, sebuah kebijakan tidak lahir begitu saja dalam ruang hampa. Proses pembentukan kebijakan merupakan sebuah rantai kegiatan yang dinamis, di mana salah satu mata rantai yang paling krusial dan kompleks adalah tahap formulasi kebijakan publik (Anderson, 2010, hlm. 80; Smith & Larimer, 2009, hlm. 30).
Formulasi kebijakan publik secara teoretis didefinisikan sebagai upaya pengembangan usulan tindakan yang relevan, logis, dan dapat diterima oleh berbagai pihak yang berkepentingan untuk menangani masalah publik tertentu (Anderson, 2010, hlm. 80, 101). Tahap ini menjembatani antara fase awal pengenalan masalah serta penetapan agenda pemerintah dengan fase akhir berupa adopsi formal, implementasi, dan evaluasi kebijakan (Anderson, 2010, hlm. 28; Knill & Tosun, 2012, hlm. 10; Smith & Larimer, 2009, hlm. 30). Penting untuk dipahami bahwa keberhasilan suatu kebijakan di lapangan sangat bergantung pada seberapa matang kebijakan tersebut dirumuskan pada tahap formulasi ini. Jika rancangan kebijakan tidak didasarkan pada landasan analisis yang kokoh atau mengabaikan kelayakan politik dan administrasi, maka kebijakan tersebut hampir pasti akan menghadapi kegagalan di tahap implementasi (Knill & Tosun, 2012, hlm. 148, 162).
Formulasi kebijakan publik bukanlah sekadar latihan teknis-rasional yang netral dan bebas nilai, melainkan sebuah arena pertarungan politik yang intens, interpretasi nilai-nilai subjektif, dan negosiasi antar aktor yang dinamis. Melalui analisis mendalam berbasis teori-teori kebijakan publik, esai ini akan membahas bagaimana struktur institusional, bias kognitif aktor, dan konstruksi sosial memengaruhi desain kebijakan. Selain itu, esai ini mengajukan opini bahwa kebijakan publik yang efektif hanya dapat dicapai ketika formulator mampu menyeimbangkan aspek kelayakan teknis ilmiah dengan kepekaan politik dan akomodasi nilai-nilai demokratis.
Formulasi Kebijakan dalam Perspektif Siklus Kebijakan
Untuk memahami posisi formulasi dalam studi kebijakan publik, para akademisi secara historis mengandalkan apa yang dikenal sebagai 'heuristik tahapan' (stages heuristic) atau siklus kebijakan (policy cycle) (Smith & Larimer, 2009, hlm. 30). Pendekatan ini pertama kali digagas oleh para pelopor ilmu kebijakan seperti Harold D. Lasswell pada tahun 1956 dan dikembangkan lebih lanjut oleh para sarjana seperti Charles O. Jones pada tahun 1970 dan James E. Anderson pada tahun 1974 (Anderson, 2010, hlm. 80; Smith & Larimer, 2009, hlm. 30). Dalam model klasik ini, proses kebijakan digambarkan sebagai perkembangan linier yang terbagi menjadi beberapa fase logis yang saling berhubungan: (1) identifikasi masalah dan penetapan agenda; (2) formulasi kebijakan; (3) adopsi kebijakan; (4) implementasi kebijakan; dan (5) evaluasi kebijakan (Anderson, 2010, hlm. 28; Knill & Tosun, 2012, hlm. 10; Smith & Larimer, 2009, hlm. 30).
Siklus kebijakan diakui secara luas memiliki kelebihan dalam menyederhanakan realitas proses pembuatan kebijakan yang sangat rumit menjadi struktur yang intuitif dan mudah dipahami, baik untuk tujuan pengajaran maupun sebagai panduan pembagian kerja penelitian bagi para ilmuwan kebijakan (Smith & Larimer, 2009, hlm. 35). Berkat model ini, peneliti kebijakan dapat memfokuskan studi mereka secara spesifik pada dinamika formulasi, di mana pilihan-pilihan instrumen kebijakan dikembangkan dan dikalibrasi (Hall, 1993, hlm. 275-296; Knill & Tosun, 2012, hlm. 10; Smith & Larimer, 2009, hlm. 35).
Namun, model tahapan ini telah menerima kritik tajam dalam tiga dekade terakhir. Kritikus terkemuka seperti Paul A. Sabatier pada tahun 1991 berargumen bahwa heuristik tahapan atau siklus kebijakan bukanlah teori kausal yang sesungguhnya karena tidak menghasilkan hipotesis yang dapat diuji secara empiris dan tidak menjelaskan kekuatan apa yang mendorong proses kebijakan dari satu tahapan ke tahapan lainnya (Smith & Larimer, 2009, hlm. 34).
Di dunia nyata, tahapan-tahapan kebijakan tidak berjalan secara linier atau terpisah secara rapi, melainkan sering kali tumpang tindih (overlapping) dan berulang (iterative) (Knill & Tosun, 2012, hlm. 10; Smith & Larimer, 2009, hlm. 34). Sebagai contoh, proses formulasi ulang kebijakan sering kali terjadi di tengah-tengah tahap implementasi ketika para birokrat di lapangan menghadapi kendala praktis (Knill & Tosun, 2012, hlm. 154-156; Lipsky, 1980, hlm. 15). Meskipun demikian, model tahapan tetap bertahan sebagai kerangka kerja deskriptif yang dominan, karena ia menetapkan batasan konseptual yang jelas mengenai di mana proses keputusan dimulai dan diakhiri (Smith & Larimer, 2009, hlm. 35).
Aktor Utama, Keahlian, dan Dinamika Kekuasaan dalam Formulasi
Pertanyaan mendasar dalam analisis formulasi kebijakan adalah: siapa yang sebenarnya merumuskan keputusan kebijakan dan bagaimana mereka memutuskan apa yang harus dilakukan? (Smith & Larimer, 2009, hlm. 246). Di sebagian besar sistem politik modern, terutama dalam sistem parlementer, eksekutif dan birokrasi kementerian (kementerian dan lembaga sektoral) memegang posisi yang sangat dominan dalam menyusun draf undang-undang dan peraturan (Knill & Tosun, 2012, hlm. 121-123; Smith & Larimer, 2009, hlm. 48). Meskipun lembaga legislatif (parlemen) memiliki kekuasaan formal untuk membuat undang-undang, dalam praktiknya mereka sering kali bergantung pada draf dan keahlian teknis yang disediakan oleh birokrasi kementerian (Knill & Tosun, 2012, hlm. 121-123; Smith & Larimer, 2009, hlm. 48).
Birokrat kementerian, ketika dihadapkan pada masalah publik yang semakin kompleks—seperti regulasi rekayasa genetika, perubahan iklim, atau krisis keuangan—sering kali mengalami keterbatasan informasi dan keahlian internal (Knill & Tosun, 2012, hlm. 121-123). Untuk mengatasi kesenjangan ini, birokrasi kementerian sangat bergantung pada keahlian eksternal yang disediakan oleh komunitas epistemik (epistemic communities)—yaitu jaringan spesialis dan ilmuwan yang diakui memiliki pengetahuan relevan dalam bidang isu tertentu (Haas, 1992, hlm. 1-35; Knill & Tosun, 2012, hlm. 121). Lembaga pemikir (think tanks), firma konsultan, dan akademisi universitas menjadi aktor krusial yang menyuplai analisis ilmiah dan pilihan instrumen kebijakan kepada para pembuat keputusan (Knill & Tosun, 2012, hlm. 121; Smith & Larimer, 2009, hlm. 78-80).
Namun, penyediaan keahlian ilmiah ini tidak luput dari pengaruh politik. Selain para ahli, kelompok kepentingan juga memainkan peran yang sangat sentral dalam tahap formulasi (Knill & Tosun, 2012, hlm. 127-129; Smith & Larimer, 2009, hlm. 78). Birokrasi bersedia bekerja sama dengan kelompok kepentingan karena mereka menyediakan dua sumber daya yang sangat berharga: informasi teknis mengenai dampak kebijakan di lapangan, serta informasi 'politik' tentang bagaimana kebijakan tersebut akan diterima oleh konstituen mereka (Knill & Tosun, 2012, hlm. 127-129). Kelompok kepentingan juga berperan sebagai perantara yang dapat membantu mensosialisasikan dan membangun dukungan sosial demi kelancaran implementasi kebijakan di masa depan (Knill & Tosun, 2012, hlm. 127-129).
Dinamika interaksi antara birokrasi dan kelompok kepentingan ini sangat dipengaruhi oleh sistem perantaraan kepentingan nasional yang berlaku di suatu negara (Knill & Tosun, 2012, hlm. 128). Dalam sistem pluralis seperti di Amerika Serikat atau Inggris, birokrasi menghadapi persaingan bebas di antara banyak kelompok kepentingan yang berbeda (Knill & Tosun, 2012, hlm. 128). Hal ini memberikan birokrasi kelimpahan sumber informasi, namun di sisi lain, birokrat sering kali kesulitan untuk menilai keakuratan informasi yang bias akibat lobi kelompok tersebut (Knill & Tosun, 2012, hlm. 128).
Sebaliknya, dalam sistem (neo)korporatis seperti di Austria, Belanda, dan Swedia, negara memberikan monopoli representasi kepada sejumlah asosiasi utama tertentu (seperti serikat pekerja dan asosiasi pengusaha) untuk secara formal berpartisipasi dalam perumusan kebijakan (Knill & Tosun, 2012, hlm. 128). Pendekatan ini lebih terstruktur, namun memiliki kelemahan berupa eksklusi terhadap kelompok non-utama (outsiders) serta membatasi variasi alternatif solusi yang masuk ke meja formulasi (Knill & Tosun, 2012, hlm. 128).
Teori dan Model Pengambilan Keputusan: Dari Rasionalitas hingga Kompromi Politik
Dalam sejarah studi kebijakan publik, terjadi perdebatan teoretis yang sengit mengenai bagaimana keputusan kebijakan seharusnya dirumuskan dan bagaimana keputusan tersebut sebenarnya dibuat dalam kenyataan (Smith & Larimer, 2009, hlm. 48). Pendekatan klasik yang dianut oleh kelompok rasionalis memandang formulasi kebijakan sebagai proses pemecahan masalah yang logis dan optimal (Lasswell, 1956, hlm. 28; Smith & Larimer, 2009, hlm. 48). Berdasarkan paradigma ekonomi kesejahteraan, formulator diharapkan dapat mengidentifikasi masalah secara jelas, mengumpulkan semua informasi yang relevan, menyusun seluruh alternatif tindakan yang mungkin, mengevaluasi biaya-manfaat (cost-benefit analysis) dari setiap alternatif, dan kemudian memilih opsi yang paling efisien (Smith & Larimer, 2009, hlm. 48-52).
Namun, model pengambilan keputusan yang sepenuhnya rasional ini ditolak secara luas karena dinilai tidak realistis dan mengabaikan keterbatasan nyata manusia serta dinamika politik (Smith & Larimer, 2009, hlm. 51). Herbert Simon pada tahun 1947 memperkenalkan konsep rasionalitas terbatas (bounded rationality), yang menjelaskan bahwa keterbatasan kognitif manusia, waktu, informasi, dan sumber daya lainnya membuat para pembuat keputusan tidak mampu mencapai solusi yang sepenuhnya optimal (Smith & Larimer, 2009, hlm. 51).
Sebagai tanggapan langsung terhadap kegagalan model rasionalis, Charles E. Lindblom pada tahun 1959 merumuskan teori incrementalism (Smith & Larimer, 2009, hlm. 55). Lindblom berargumen bahwa formulasi kebijakan pada kenyataannya adalah proses penyesuaian timbal balik (mutual partisan adjustment) di antara berbagai aktor politik yang memiliki kepentingan dan informasi berbeda (Knill & Tosun, 2012, hlm. 8; Smith & Larimer, 2009, hlm. 55). Kompromi politik ini menghasilkan kebijakan yang hanya berupa perubahan bertahap (incremental changes) dari kebijakan yang sudah ada sebelumnya, karena hal inilah yang paling aman secara politik dan paling mudah mencapai kesepakatan (Smith & Larimer, 2009, hlm. 55).
Proses formulasi kebijakan juga digambarkan dengan sangat dinamis oleh model tong sampah (garbage can model) yang dikembangkan oleh Michael Cohen, James March, dan Johan Olsen pada tahun 1972 (Smith & Larimer, 2009, hlm. 91). Model ini, yang kemudian diadaptasi secara luar biasa oleh John W. Kingdon pada tahun 1995 menjadi kerangka kerja aliran ganda (multiple streams framework), menjelaskan bahwa proses pembuatan kebijakan ditandai oleh kondisi anarki terorganisir (Smith & Larimer, 2009, hlm. 91).
Kingdon berargumen bahwa terdapat tiga aliran yang mengalir secara independen di dalam sistem politik: aliran masalah (problem stream), aliran kebijakan (policy stream, dan aliran politik (politics stream) (Smith & Larimer, 2009, hlm. 91). Proses formulasi kebijakan yang signifikan hanya akan terjadi ketika ketiga aliran tersebut menyatu pada saat 'jendela kebijakan' (policy window) terbuka, yang biasanya dipicu oleh peristiwa pemfokusan seperti bencana alam, krisis ekonomi, atau pergantian kekuasaan politik (Smith & Larimer, 2009, hlm. 91-94).
Dimensi Simbolis, Nilai, dan Konstruksi Sosial dalam Desain Kebijakan
Kebijakan publik tidak boleh dipandang semata-mata sebagai alat instrumen mekanis untuk menyelesaikan masalah teknis. Sebagaimana dikemukakan oleh para teoris desain kebijakan seperti Deborah Stone (2002), isi dari kebijakan publik selalu sarat akan nilai-nilai normatif dan interpretasi subjektif yang menjadi objek perjuangan politik (Smith & Larimer, 2009, hlm. 188).
Melalui konsep 'Paradoks Kebijakan', Stone berargumen bahwa nilai-nilai demokratis universal seperti keadilan (equity), kebebasan (liberty), keamanan (security), dan efisiensi (efficiency) tidak memiliki definisi objektif tunggal di dalam masyarakat (Smith & Larimer, 2009, hlm. 188-190). Sebaliknya, nilai-nilai tersebut didefinisikan secara berbeda-beda oleh berbagai aktor politik untuk membenarkan tindakan mereka dan menggalang dukungan publik (Smith & Larimer, 2009, hlm. 188-190). Bahasa, metafora, simbol, dan cerita kausal dirancang secara sengaja oleh para formulator kebijakan untuk membangun kenyataan yang menguntungkan desain kebijakan mereka (Edelman, 1990, hlm. 103; Fischer, 1980, hlm. 42; Smith & Larimer, 2009, hlm. 183-184).
Opini ini semakin diperkuat oleh teori konstruksi sosial dan populasi sasaran yang dirumuskan oleh Anne L. Schneider dan Helen M. Ingram pada tahun 1997 (Smith & Larimer, 2009, hlm. 194). Schneider dan Ingram berargumen bahwa isi kebijakan publik—yakni bagaimana manfaat dan beban didistribusikan dalam masyarakat—tidak didasarkan pada analisis biaya-manfaat objektif yang rasional, melainkan pada konstruksi sosial dari kelompok yang menjadi sasaran kebijakan tersebut (Smith & Larimer, 2009, hlm. 194). Smith dan Larimer membagi populasi sasaran menjadi empat kategori berdasarkan kekuatan politik dan citra sosial mereka: (1) kelompok yang diuntungkan (advantaged—seperti lansia atau pemilik modal); (2) kelompok pesaing (contenders—seperti serikat pekerja atau kelompok industri kaya yang citra sosialnya negatif); (3) kelompok tergantung (dependents—seperti ibu tunggal atau anak-anak miskin); dan (4) kelompok menyimpang (deviants—seperti kriminal atau pengguna narkoba) (Smith & Larimer, 2009, hlm. 194).
Dalam proses formulasi kebijakan yang 'degeneratif' dan kurang demokratis, pejabat publik yang rasional secara politik akan merancang kebijakan yang mengalokasikan manfaat melimpah kepada kelompok advantaged guna memaksimalkan dukungan elektoral, dan mengalokasikan beban berat kepada kelompok deviants guna menunjukkan ketegasan moral mereka kepada publik (Smith & Larimer, 2009, hlm. 194). Hal ini menciptakan ketimpangan yang mendalam di mana kebijakan publik justru memperkuat stigma sosial dan menghambat partisipasi demokratis bagi kelompok yang tidak berdaya (Smith & Larimer, 2009, hlm. 197-202). Oleh karena itu, formulasi kebijakan yang ideal harus secara sadar berupaya keluar dari politik degeneratif ini dan merancang kebijakan yang lebih inklusif serta melayani nilai-nilai demokrasi sejati (Ingram & Schneider, 2006, hlm. 169-189; Smith & Larimer, 2009, hlm. 194).
Kriteria Formulasi Kebijakan dan Kaitannya dengan Implementasi
Untuk memastikan bahwa usulan kebijakan yang dirumuskan tidak hanya berakhir sebagai tumpukan kertas dokumen administratif tanpa dampak nyata, para formulator kebijakan harus senantiasa memperhatikan beberapa kriteria kelayakan kritis yang menentukan peluang keberhasilan kebijakan tersebut (Anderson, 2010, hlm. 101-107). James E. Anderson pada tahun 2010 merumuskan empat faktor utama yang harus diperhatikan oleh para formulator kebijakan. Yaitu, pertama, apakah usulan kebijakan tersebut secara teknis sehat? Kebijakan yang dirumuskan harus didasarkan pada pemahaman ilmiah yang valid, terkait hubungan sebab - akibat antara tindakan kebijakan dan tujuan yang ingin dicapai, sehingga benar-benar menyasar penyebab masalah.
Kedua, apakah biaya yang dibutuhkan masuk akal dan dapat diterima? Aspek kelayakan keuangan sangat krusial, terutama bagi program-program kesejahteraan sosial berskala besar. Ketiga, apakah kebijakan tersebut secara politik dapat diterima? Formulator harus memastikan bahwa rancangan kebijakan mampu memenangkan dukukangan mayoritas di legislatif serta pejabat formal lainnya. Terakhir, apakah jika kebijakan tersebut disetujui, ia akan disukai dan diterima oleh masyarakat luas?
Pentingnya formulasi yang matang dan konsisten juga sangat erat kaitannya dengan keberhasilan implementasi (Knill & Tosun, 2012, hlm. 162; Smith & Larimer, 2009, hlm. 158). Studi implementasi kebijakan menunjukkan bahwa banyak kebijakan yang gagal di lapangan (non-implementation atau unsuccessful implementation) bukan karena ketidakmampuan birokrasi pelaksana, melainkan akibat kelemahan bawaan dalam desain kebijakan yang dirumuskan (Knill & Tosun, 2012, hlm. 162).
Ketika kebijakan dirumuskan dengan tujuan yang samar, tidak konsisten, dan kompromistis demi menghindari konflik politik, hal ini memberikan ruang interpretasi yang terlalu luas bagi pelaksana lapangan dan memicu penyimpangan birokratis dari tujuan awal kebijakan (Knill & Tosun, 2012, hlm. 162). Oleh karena itu, formulator harus mampu membangun hubungan kausal yang kokoh dan menetapkan garis koordinasi yang jelas dalam undang-undang yang mereka susun (Mazmanian & Sabatier, 1983, hlm. 20-42; Smith & Larimer, 2009, hlm. 164).
Tantangan Formulasi Kebijakan di Era Kontemporer
Di era modern, formulasi kebijakan publik menghadapi tantangan yang semakin berat seiring dengan terjadinya globalisasi dan peningkatan kompleksitas masalah sosial-ekonomi (Knill & Tosun, 2012, hlm. 222-224; Smith & Larimer, 2009, hlm. 158). Salah satu respons penting terhadap ketidakpastian ini adalah maraknya gerakan pembuatan kebijakan berbasis bukti (evidence-based policymaking) (Knill & Tosun, 2012, hlm. 195). Konsep rasionalis ini menekankan bahwa keputusan kebijakan seharusnya didasarkan pada bukti ilmiah terbaik yang tersedia guna menghindari kesalahan masa lalu dan mengoptimalkan hasil (Knill & Tosun, 2012, hlm. 195). Namun, dalam kenyataannya, penggunaan bukti secara sistematis sering kali terhambat oleh batasan praktis berupa tekanan waktu pemilu dan fakta bahwa keputusan politik pada akhirnya selalu melibatkan pilihan nilai yang subjektif, bukan sekadar fakta objektif (Knill & Tosun, 2012, hlm. 195).
Selain itu, formulasi kebijakan nasional tidak lagi dapat dilakukan secara independen di dalam batas kedaulatan negara-bangsa (Knill & Tosun, 2012, hlm. 222-224). Munculnya masalah-masalah transnasional—seperti pencemaran lingkungan lintas batas, perdagangan internasional, dan pandemi kesehatan—memaksa negara-negara untuk bekerja sama mendirikan organisasi internasional seperti PBB dan WTO (Knill & Tosun, 2012, hlm. 222-224). Kebijakan publik internasional ini membatasi ruang gerak aktor domestik dan memaksa terjadinya konvergensi kebijakan antarnegara (Knill & Tosun, 2012, hlm. 224, 265). Pada akhirnya, para formulator kebijakan nasional di era kontemporer tidak hanya dituntut untuk memiliki kepekaan politik domestik, melainkan juga harus mampu mengintegrasikan standar dan aturan supranasional ke dalam draf kebijakan yang mereka susun (Knill & Tosun, 2012, hlm. 224, 247).
Kesimpulan
Formulasi kebijakan publik merupakan tahapan yang sangat dinamis, krusial, dan menantang dalam siklus kebijakan publik. Formulasi kebijakan publik tidak akan pernah menjadi proses teknis-rasional yang murni objektif. Sebaliknya, ia adalah sebuah seni politik yang melibatkan negosiasi intens, pertukaran informasi, perjuangan nilai normatif, serta pembingkaian simbolis atas realitas sosial demi memperebutkan kedaulatan hukum negara.
Mengingat kompleksitas tersebut, formulator kebijakan tidak boleh terjebak dalam paradigma rasionalis sempit yang mengabaikan suara warga negara, tidak boleh pula tunduk pada politik degeneratif yang hanya melayani kelompok elit berkuasa. Kebijakan publik yang sukses, inklusif, dan berkelanjutan hanya dapat diwujudkan ketika proses formulasi mampu memadukan keahlian teknis-ilmiah yang andal (technical soundness) dengan komitmen tulus untuk melayani nilai-nilai demokrasi, keadilan sosial, dan peningkatan partisipasi aktif warga negara dalam menentukan masa depan bersama.
Daftar Rujukan
Anderson, J. E. (2010). Public Policymaking: An Introduction (7th ed.). Wadsworth Publishing.
Edelman, M. (1990). Constructing the Political Spectacle. University of Chicago Press.
Fischer, F. (1980). Politics, Values, and Public Policy: The Problem of Methodology . Westview Press.
Haas, P. M. (1992). Introduction: Epistemic Communities and International Policy Co-ordination. International Organization, 46(1), 1–35.
Hall, P. A. (1993). Policy Paradigms, Social Learning, and the State: The Case of Economic Policy-Making in Britain. Comparative Politics, 25(3), 275–296.
Ingram, H., & Schneider, A. L. (2006). Policy Analysis for Democracy. In M. Moran, M. Rein, & R. E. Goodin (Eds.), The Oxford Handbook of Public Policy (pp. 169–189). Oxford University Press.
Knill, C., & Tosun, J. (2012). Public Policy: A New Introduction. Palgrave Macmillan.
Lasswell, H. D. (1956). The Decision Process: Seven Categories of Functional Analysis,. University of Maryland Press.
Lipsky, M. (1980). Street-Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services. Russell Sage Foundation.
Mazmanian, D. A., & Sabatier, P. A. (1983). Implementation and Public Policy. Scott, Foresman and Company.
Smith, K. B., & Larimer, C. W. (2009). The Public Policy Theory Primer. Westview Press.